소방 지식과 세상 살아가는 이야기

【판시사항】

구 소방시설공사업법 제4조 제1항에 따라 소방시설업의 등록을 마쳐야 할 ‘소방시설공사’에 ‘직접 또는 도급에 의하여 설계도서에 따라 소방시설을 신설, 증설, 개설, 이전 및 정비하는 시공행위’가 포함되는지 여부(적극) / 도급받은 소방시설공사 중 일부 또는 전부를 직접 시공하여 완성한 경우뿐 아니라 업으로서 하도급의 방식으로 시공하여 완성한 경우에도 소방시설업을 영위하는 것에 해당하는지 여부(적극) 및 이때 같은 법 제4조 제1항에 따른 등록을 마치지 않은 경우, 같은 법 제35조에 따른 처벌대상이 되는지 여부(적극)

【판결요지】

소방시설공사의 적정한 관리와 소방시설업의 건전한 발전을 도모하려는 구 소방시설공사업법(2014. 12. 30. 법률 제12938호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘소방시설공사업법’이라고 한다)의 입법 목적, 소방시설업 및 소방시설업자, 발주자 등에 관한 각 정의 규정의 내용, 무등록업자에 의한 부실시공을 예방하여 국민의 생명과 재산을 보호하고자 하는 소방시설업 등록제도의 취지뿐만 아니라, 하도급의 제한을 위반하는 행위와 관련하여 소방시설공사업법 제36조 제6호에 따른 처벌대상자가 소방시설업의 등록을 이미 마친 소방시설업자로만 한정된다고 보이는 점 등에 비추어 보면, 소방시설공사업법 제4조 제1항에 따라 소방시설업의 등록을 마쳐야 할 ‘소방시설공사’에는 ‘직접 또는 도급에 의하여 설계도서에 따라 소방시설을 신설, 증설, 개설, 이전 및 정비하는 시공행위’가 포함된다고 봄이 타당하다. 따라서 도급받은 소방시설공사 중 일부 또는 전부를 직접 시공하여 완성한 경우뿐 아니라 업으로서 하도급의 방식으로 시공하여 완성한 경우에도 소방시설업을 영위하는 것에 해당하므로 소방시설공사업법 제4조 제1항에 따른 등록을 마쳐야 하고, 이를 위반할 경우에는 같은 법 제35조에 따른 처벌대상이 된다고 보아야 한다.

【참조조문】

구 소방시설공사업법(2014. 12. 30. 법률 제12938호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제2조 제1항 제1호, 제2호, 제4조 제1항, 제21조, 제22조 제1항, 제35조, 제36조 제6호

【참조판례】

대법원 2008. 4. 24. 선고 2007도9972 판결(공2008상, 813), 대법원 2017. 7. 11. 선고 2017도1539 판결(공2017하, 1689)

【전문】

【피 고 인】

피고인 1 외 1인

【상 고 인】

피고인들

【원심판결】

부산지법 2019. 5. 16. 선고 2018노2404 판결

【주 문】

상고를 모두 기각한다.

【이 유】

상고이유를 판단한다. 
1.  가. 구 소방시설공사업법(2014. 12. 30. 법률 제12938호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘소방시설공사업법’이라고 한다)은 “이 법은 소방시설공사 및 소방기술의 관리에 필요한 사항을 규정함으로써 소방시설업을 건전하게 발전시키고 소방기술을 증진시켜 화재로부터 공공의 안전을 확보하고 국민경제에 이바지함을 목적으로 한다.”라고 하면서(제1조), “소방시설업”은 소방시설공사의 설계, 시공(설계도서에 따라 소방시설을 신설, 증설, 개설, 이전 및 정비하는 것), 감리 등을 하는 영업을 말하고(제2조 제1항 제1호), “소방시설업자”란 소방시설업을 경영하기 위하여 제4조에 따라 소방시설업을 등록한 자를 의미한다고 규정하고 있다(제2조 제1항 제2호).
나아가 소방시설공사업법 제4조 제1항은 “특정소방대상물의 소방시설을 설계·시공하거나 감리하려는 자는 업종별로 대통령령으로 정하는 자본금(개인인 경우에는 자산 평가액을 말한다) 및 기술인력을 갖추어 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사에게 소방시설업을 등록하여야 한다.”라고 규정하면서, 제35조에 “제4조 제1항을 위반하여 소방시설업 등록을 하지 아니하고 영업을 한 자”에 관한 처벌규정을 두고 있다. 또한, 소방시설공사업법은 제21조에서 ‘특정소방대상물의 관계인 또는 발주자는 소방시설공사를 도급할 때에는 공사업자(제4조 제1항에 따라 소방시설공사업을 등록한 자)에게 도급하여야 한다.’고 규정하면서, 소방시설업자가 도급받은 소방시설의 시공을 빈번하게 하도급하고 있는 현실을 반영하여 소방시설업자에 대한 발주자의 신뢰를 보호하고 적정한 시공을 보장하기 위해 제22조 제1항에서 “제21조에 따라 도급을 받은 자는 소방시설공사의 시공을 제3자에게 하도급할 수 없다. 다만 대통령령으로 정하는 경우에는 도급받은 소방시설공사의 일부를 한 번만 제3자에게 하도급할 수 있다.”라고 규정하고, 나아가 제36조 제6호에 “제22조를 위반하여 제3자에게 소방시설공사 시공을 하도급한 자”에 관하여 별도의 처벌규정을 마련하고 있다.
 
나.  이와 같이 소방시설공사의 적정한 관리와 소방시설업의 건전한 발전을 도모하려는 소방시설공사업법의 입법 목적, 소방시설업 및 소방시설업자, 발주자 등에 관한 각 정의 규정의 내용, 무등록업자에 의한 부실시공을 예방하여 국민의 생명과 재산을 보호하고자 하는 소방시설업 등록제도의 취지뿐만 아니라, 하도급의 제한을 위반하는 행위와 관련하여 소방시설공사업법 제36조 제6호에 따른 처벌대상자가 소방시설업의 등록을 이미 마친 소방시설업자로만 한정된다고 보이는 점(대법원 2008. 4. 24. 선고 2007도9972 판결 참조) 등에 비추어 보면, 소방시설공사업법 제4조 제1항에 따라 소방시설업의 등록을 마쳐야 할 ‘소방시설공사’에는 ‘직접 또는 도급에 의하여 설계도서에 따라 소방시설을 신설, 증설, 개설, 이전 및 정비하는 시공행위’가 포함된다고 봄이 타당하다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2017도1539 판결 참조). 따라서 도급받은 소방시설공사 중 일부 또는 전부를 직접 시공하여 완성한 경우뿐 아니라 업으로서 하도급의 방식으로 시공하여 완성한 경우에도 소방시설업을 영위하는 것에 해당하므로 소방시설공사업법 제4조 제1항에 따른 등록을 마쳐야 하고, 이를 위반할 경우에는 같은 법 제35조에 따른 처벌대상이 된다고 보아야 한다.
 
2.  원심은 판시와 같은 이유로 피고인들에 대한 공소사실을 모두 유죄로 판단하였다. 원심판결 이유를 적법하게 채택한 증거에 비추어 살펴보면, 원심의 판단에 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어난 잘못이 없다. 또한 앞서 본 법리에 의하면 원심이 같은 취지에서 피고인들에 대하여 소방시설공사업법 제4조 제1항을 적용한 것은 정당하고, 거기에 같은 법조항 소정의 ‘소방시설공사 등’에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 원심의 판단에 전기공사업법 제4조에서 정한 ‘공사업’, 전기통신공사업법 제14조 제1항에서 정한 ‘공사업’ 등에 관한 법리를 오해하였다는 주장도 받아들일 수 없다.
 
3.  그러므로 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

【판시사항】

피고인 甲 주식회사는 한국토지주택공사로부터 아파트의 관리를 위탁받아 수행하는 자인데, 피고인 甲 회사의 직원으로 아파트 소방안전관리자인 乙이 아파트의 일부 소방시설이 전원 차단 상태로 유지·관리되어 법령에 위반된 것을 알면서 피고인 甲 회사에 아무런 조치를 요구하지 않음으로써 아파트 지하주차장에서 화재가 발생하였음에도 비상경보음 등 소방시설이 작동하지 않게 하였다고 하여 구 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 위반으로 기소된 사안에서, 소방시설이 전원 차단 상태로 있는 경우는 같은 법 제50조 제6호, 제20조 제8항에서 규정한 ‘소방시설 등이 법령에 위반된 것’에 해당하지 않는다고 보아 공소사실을 무죄로 판단한 원심판결이 정당하다고 한 사례

【참조조문】

구 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률(2015. 1. 20. 법률 제13062호 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률로 개정되기 전의 것) 제20조 제8항(현행 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 제20조 제8항 참조), 제50조 제6호(현행 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 제50조 제6호 참조), 제52조(현행 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 제52조 참조), 형사소송법 제325조

【전문】

【피 고 인】

피고인 주식회사

【상 고 인】

검사

【변 호 인】

법무법인 평강 담당변호사 최득신

【원심판결】

수원지법 2016. 6. 22. 선고 2015노7547 판결

【주 문】

상고를 기각한다.

【이 유】

상고이유를 판단한다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 판시와 같은 이유를 들어 피고인의 직원으로 이 사건 아파트의 소방안전관리자인 공소외인이 아파트의 일부 소방시설이 차단 상태로 유지·관리되고 있다는 것을 알면서 피고인에게 아무런 조치를 요구하지 않았더라도, 소방시설이 전원 차단 상태로 있는 경우가 구 소방시설법 제50조 제6호, 제20조 제8항에서 규정하는 ‘소방시설 등이 법령에 위반된 것’에 해당한다고 볼 수 없다는 이유로 피고인에게 무죄를 선고한 제1심판결을 그대로 유지하였다.
기록에 비추어 살펴보면, 원심의 사실인정과 판단은 모두 정당하고, 거기에 구 소방시설법 제20조 제8항의 법리를 오해하거나 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나는 등의 위법이 없다. 또한 검사는 원심이 이 사건 공소사실에 대하여 구 소방시설법 제9조 제3항의 위반 여부에 대하여 심리를 하였어야 한다고 주장하나, 이 사건 공소사실과 구 소방시설법 제9조 제3항의 범죄사실이 동일성이 인정되어 공소장 변경 없이 인정할 수 있는 경우에 해당하지 아니하므로, 원심이 기소된 구 소방시설법 제20조 제8항 위반 여부에 대해서만 심리·판단하여 무죄를 선고한 것은 정당하다.
그러므로 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

【판시사항】

[1] 동산이 부동산에 부합된 것인지 판단하는 기준
[2] 부합물에 관한 소유권 귀속의 예외를 규정한 민법 제256조 단서의 규정 취지 / 타인의 권원에 의하여 부속된 물건이 분리하여도 경제적 가치가 없는 경우, 원래의 부동산 소유자의 소유에 귀속되는지 여부(적극) 및 이때 경제적 가치의 판단 기준
[3] 주유소 대지와 건물 및 제반 영업시설을 임차하여 주유소를 운영해 온 甲이 임의경매절차에서 주유소 대지와 건물을 매수한 乙을 상대로 주유소 지하에 매설되어 있는 유류저장탱크와 지상에 설치되어 있는 주유기의 인도를 구한 사안에서, 유류저장탱크와 주유기의 설치 경위, 위험물 제조소 등 설치허가와 석유판매업(주유소) 허가 및 각 지위 승계 과정, 유류저장탱크를 주유소 대지와 분리하는 것이 가능한지, 유류저장탱크를 분리하여도 경제적 가치가 있는지 등의 심리 없이 유류저장탱크와 주유기는 甲이 임차권에 기하여 부속시킨 것이므로 주유소 대지에 부합하거나 건물의 종물이라고 볼 수 없고 모두 甲의 소유라고 본 원심판단에 법리오해 등의 잘못이 있다고 한 사례

【참조조문】

[1] 민법 제256조
[2] 민법 제256조
[3] 민법 제100조, 제256조, 민사소송법 제423조

【참조판례】

[1] 대법원 2003. 5. 16. 선고 2003다14959, 14966 판결 / [2] 대법원 1975. 4. 8. 선고 74다1743 판결(공1975, 8412)

【전문】

【원고, 피상고인 겸 상고인】

【피고, 상고인 겸 피상고인】

【원심판결】

서울중앙지법 2016. 8. 10. 선고 2015나63175 판결

【주 문】

원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울중앙지방법원에 환송한다. 원고의 상고를 기각한다.

【이 유】

상고이유를 판단한다. 
1.  원고의 상고이유에 대하여
원심은 증거에 의하여, ① 원고가 2002. 3. 27. 주식회사 미륭상사(이하 ‘미륭상사’라고 한다)로부터 화성시 (주소 생략) 대지와 그 지상 건물을 임차하여 주유소를 운영해 온 사실(이하 ‘이 사건 주유소’라고 한다), ② 피고가 임의경매절차에서 이 사건 주유소 대지와 건물을 매수한 사실, ③ 집행관은 2006. 4. 11. 이 사건 주유소 대지와 건물의 인도집행을 하면서, 이 사건 주유소의 유류저장탱크에 남아 있던 유류를 피고의 대리인 소외 1에게 보관시킨 사실을 인정하였다.
원심은 이와 같은 사실관계를 토대로 하여, 집행관이 피고에게 보관시킨 유류가 원심 변론종결일 무렵에도 현존하고 있다고 인정할 증거가 없다는 이유로, 원고의 유류 인도 청구를 기각하였다.
관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 위와 같은 원심판단에 상고이유 주장과 같이 유류의 보편성과 대체가능성에 관하여 필요한 심리를 다하지 아니한 잘못이 있다고 볼 수 없다.
 
2.  피고의 상고이유 제1점, 제3점에 대하여 
가.  어떠한 동산을 부동산에 부합된 것으로 인정하기 위해서는 그 동산을 훼손하거나 과다한 비용을 지출하지 않고서는 분리할 수 없을 정도로 부착·합체되었는지 여부와 그 물리적 구조, 용도와 기능면에서 기존 부동산과는 독립한 경제적 효용을 가지고 거래상 별개의 소유권의 객체가 될 수 있는지 여부 등을 종합하여 판단하여야 한다(대법원 2003. 5. 16. 선고 2003다14959, 14966 판결 등 참조). 그리고 부합물에 관한 소유권 귀속의 예외를 규정한 민법 제256조 단서의 규정은 타인이 그 권원에 의하여 부속시킨 물건이라고 할지라도 그 부속된 물건을 분리하여도 경제적 가치가 있는 경우에 한하여 부속시킨 타인의 권리에 영향이 없다는 취지이지, 분리하여도 경제적 가치가 없는 경우에는 원래의 부동산 소유자의 소유에 귀속되는 것이다. 그리고 경제적 가치의 판단은 부속시킨 물건에 대한 일반 사회통념상의 경제적 효용의 독립성 유무를 그 기준으로 하여야 한다(대법원 1975. 4. 8. 선고 74다1743 판결 등 참조).
 
나.  원심은 제1심판결을 인용하여, 원고가 2002. 3. 27. 미륭상사로부터 이 사건 주유소 대지와 건물을 임차하면서, 같은 날 이 사건 주유소 지하에 매설되어 있는 유류저장탱크 7기와 지상에 설치되어 있는 주유기 5대를 종전 임차인인 주식회사 향남주유소(이하 ‘향남주유소’라고 한다)의 대표이사 소외 2로부터 양수한 사실, 원고는 기존에 설치되어 있던 주유기가 노후하자 2003. 3. 24. 복식 주유기 2대를 새로 구입하여 교체 설치한 사실을 인정한 다음, 위 유류저장탱크와 주유기는 원고가 임차권에 기하여 부속시킨 것이므로 이 사건 주유소 대지에 부합하거나 이 사건 건물의 종물이라고 볼 수 없고 모두 원고의 소유라고 판단하였다.
 
다.  그러나 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.
1) 원심판결 이유와 기록에 의하면 아래의 사실을 인정할 수 있다.
가) 미륭상사는 1984. 8. 31.경 이 사건 주유소 대지와 건물에 관하여 매매예약을 원인으로 한 소유권이전청구권 가등기를 경료하였다가 1984. 10. 29. 매매를 원인으로 한 소유권이전 본등기를 경료하였다.
나) 이 사건 주유소 지하에 매설되어 있는 유류저장탱크는, 1983. 5. 17. 관계 법령에 따라 위험물 제조소 등 설치허가를 받아 1983. 8. 5.경 일부가 완공되고, 1990. 9. 8.경 지하탱크 증설허가를 받아 1990. 9. 24.경 완공되었다. 그 후 수차례 위험물 주유취급소 지위 승계가 이루어졌는데, 2001. 4. 13.에는 향남주유소에게, 2002. 3. 29.에는 원고에게, 2006. 5. 15.에는 피고에게 지위 승계가 이루어졌다.
다) 한편 1982. 9. 23.경 관계 법령에 따라 이 사건 주유소를 소재지로 한 석유판매업(주유소) 허가가 이루어졌는데, 2001. 4. 13. 향남주유소에게, 2002. 4. 2. 원고에게, 2006. 5. 12. 피고에게 지위 승계가 이루어졌다.
라) 원고는 2002. 3. 27. 미륭상사로부터 이 사건 주유소 대지와 건물 및 주유소 영업을 위한 제반 영업시설을 임차하였는데, 원고와 미륭상사 사이에서 임대차계약서(이하 ‘이 사건 임대차계약서’라고 한다), 미륭상사 명의로 토지/건물 사용승낙서, 차고지 사용승낙서가 작성되었다. 같은 날 원고와 종전 임차인인 향남주유소의 대표이사 소외 2 사이에 이 사건 주유소 지하에 매립된 유류저장탱크 7기와 지상에 설치된 주유기 5대를 원고에게 무상으로 양도한다는 내용의 양수양도계약서(이하 ‘이 사건 무상양도계약서’라고 한다)가 작성되었다.
마) 그런데 이 사건 임대차계약서 제8조에는, ① 임대물건(주유소 건물, 영업시설, 집기비품, 기타 임차인이 임대인으로부터 양도받은 모든 물건)에 대하여 임차인은 임대인이 임대한 시점과 동일한 상태의 보존에 최선을 다해야 하고, 임대건물, 영업시설(유분리시설, 트랜치, 누유점검구)의 노후로 인한 보수는 임대인이 하며, ② 영업시설물 중 소방설비, 집기비품, 기타 임대인으로부터 양도받은 영업시설물의 보수는 임차인이 부담하고, ③ 임대차로 인하여 발생된 각종 인허가증(석유판매업허가증, 사업자등록증, 위험물설치허가증, 토양오염도유발신고서, 인감증명서, 석유판매업 지위승계용 매매계약서, 기타)은 주유소 운영을 위하여 일시적으로 임차인 명의로 한 것이므로, 주유소의 임대차계약이 해약 또는 종료될 때 임차인은 임대인 또는 임대인이 지정하는 제3자에게 임차인의 책임 및 비용으로 명의 이전하여야 한다고 규정되어 있다.
바) 원고는 기존에 설치되어 있던 주유기가 노후하자, 2003. 3. 24.경 복식 주유기 2대를 구입하여 교체 설치하였다.
2) 위 사실관계에 비추어 보면, 이 사건 주유소에 있는 유류저장탱크 7기와 주유기 5대는 미륭상사가 설치하였거나, 미륭상사가 이 사건 주유소 대지와 건물을 매수하면서 기존에 설치되어 있는 시설을 함께 취득하였을 가능성이 높아 보인다.
그리고 이 사건 임대차계약서에 각종 인허가증은 임대차계약이 종료할 때 반환하도록 규정되어 있는데, 유류저장탱크나 주유기는 석유판매업허가증이나 위험물설치허가증과 관련된 시설인 점에 비추어 보면, 이 사건 무상양도계약서는 이 사건 주유소의 임차인이 향남주유소에서 원고로 변경되면서 위험물 주유취급소 지위 승계, 석유판매업(주유소) 지위 승계를 위해 형식적으로 작성되었다고 볼 여지도 있어 보인다.
또한 이 사건 임대차계약서에서 임차인은 임대물건에 대한 보존 의무를 부담하고, 영업시설의 노후로 인한 보수는 임대인이 하며, 영업시설물 중 소방시설, 집기비품 등의 보수는 임차인이 부담하기로 한 점 등에 비추어 보면, 원고가 교체 설치한 복식 주유기 2대의 소유권은 미륭상사와의 관계에서 임대차계약의 해석을 통해 결정하여야 할 것이지, 원고가 교체비용을 부담하였다는 사정만으로 원고의 소유라고 단정하기는 어렵다.
나아가 설령 원고가 자신의 임차권에 기해 이 사건 주유소 대지에 유류저장탱크를 부속시킨 것이라고 하더라도, 이를 분리하여도 경제적 가치가 없는 경우에는 이 사건 주유소 대지 소유자인 피고의 소유에 귀속된다고 보아야 할 것이다.
3) 따라서 이 사건 주유소에 설치된 유류저장탱크와 주유기가 원고의 소유인지 여부를 판단하기 위해서는, 유류저장탱크와 주유기를 누가 어떠한 경위로 설치하였는지, 위험물 제조소 등 설치허가와 석유판매업(주유소) 허가 및 각 지위 승계 과정은 어떠한지, 유류저장탱크를 이 사건 주유소 대지와 분리하는 것이 가능한지, 유류저장탱크를 분리하여도 경제적 가치가 있는지 여부 등을 심리하였어야 한다. 그런데도 원심이 이러한 사정을 살피지 아니한 채, 그 판시와 같은 사정만으로 유류저장탱크 7기와 주유기 5대가 모두 원고의 소유라고 판단한 데에는, 부합에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니한 잘못이 있다.
 
3.  결론
그러므로 피고의 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하며, 원고의 상고를 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

【판시사항】

[1] 개별 법령 등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우, 행정기관이 행정조사기본법 제5조 단서에서 정한 ‘조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사’를 실시할 수 있는지 여부(적극)
[2] 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 행정절차법에서 정한 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않은 경우, 처분의 적법 여부(원칙적 소극) / 사전통지나 의견제출 기회 제공의 예외 사유인 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지 판단하는 기준 및 이때 처분상대방이 이미 행정청에 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여야 하는지 여부(소극)

【판결요지】

[1] 행정조사기본법 제5조에 의하면 행정기관은 법령 등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에 한하여 행정조사를 실시할 수 있으나(본문), 한편 ‘조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사’의 경우에는 그러한 제한이 없이 실시가 허용된다(단서). 행정조사기본법 제5조는 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데에 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 행정조사를 실시할 수 있는 근거에 관하여 정한 것으로서, 이러한 규정의 취지와 아울러 문언에 비추어 보면, 단서에서 정한 ‘조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사’는 개별 법령 등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에도 실시할 수 있다.
[2] 행정절차법 제21조 제1항, 제3항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’, ‘이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법’, ‘의견제출기관의 명칭과 주소’, ‘의견제출기한’ 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 하며, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하며, 다만 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에 한하여 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다.
그리고 여기에서 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하며, 처분상대방이 이미 행정청에 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니다.

【참조조문】

[1] 행정조사기본법 제5조
[2] 행정절차법 제21조 제1항, 제3항, 제4항, 제22조

【참조판례】

[2] 대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결(공2001상, 56), 대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두3337 판결, 대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결(공2013상, 350)

【전문】

【원고, 상고인】

【피고, 피상고인】

경기도 가평군수 (소송대리인 법무법인(유한) 로월드 담당변호사 김명진 외 1인)

【원심판결】

서울고법 2016. 5. 11. 선고 2015누49728 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】

상고이유를 판단한다. 
1.  처분의 상대방에 관한 법리오해의 주장에 대하여
원심은, 원고가 이 사건 각 건물의 소유자인 주식회사 송도의 대표이사로서 실질적으로 이 사건 각 건물을 관리하여 왔다는 등의 판시 사정들을 종합하여, 원고가 이 사건 각 건물의 관리자로서 이 사건 각 건물의 위법상태를 직접 초래하거나 또는 그에 관여하였으므로, 이 사건 건축법 위반행위에 대한 시정명령의 상대방이 될 수 있다고 판단하였다.
원심판결 이유를 원심 판시 법령 및 법리에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 건축법 제79조 제1항에 따른 처분의 상대방에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.
 
2.  행정조사기본법의 제17조 제1항 단서 제3호의 적용요건 및 자발적 협조에 관한 법리오해의 주장에 대하여 
가.  법원은 변론 전체의 취지와 증거조사의 결과를 참작하여 자유로운 심증으로 사회정의와 형평의 이념에 입각하여 논리와 경험의 법칙에 따라 사실 주장이 진실한지 아닌지를 판단하며, 사실심 법원이 적법하게 확정한 사실은 상고법원을 기속한다(행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제202조, 제432조).
 
나.  원심은 (1) 행정조사기본법 제17조 제1항에 의하면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서·자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하나, 같은 항 단서 제3호에서 정한 예외 사유로서 ‘제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우’에는 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 행정조사의 개시와 동시에 구두로 통지할 수 있다고 인정한 다음, (2) 피고 소속 공무원 소외인 등은 현장조사에 앞서 원고에게 조사의 목적 등을 알리면서 조사일정을 조율하였는데, 소외인 등의 현장조사는 원고의 자발적인 협조를 얻어 실시한 경우라고 인정하여, 위 현장조사에 행정조사기본법을 위반한 위법이 없다고 판단하였다.
 
다.  먼저 위 현장조사가 원고의 자발적인 협조를 얻어 실시한 경우에 해당한다는 원심의 판단을 다투는 상고이유 주장 부분은 실질적으로 사실심 법원의 자유심증에 속하는 증거의 취사선택과 증거가치의 판단 및 이에 기초한 사실인정을 탓하는 것에 불과하므로 받아들일 수 없으며, 이 부분 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 자발적 협조에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.
 
라.  그리고 행정조사기본법 제5조에 의하면 행정기관은 법령 등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에 한하여 행정조사를 실시할 수 있으나(본문), 한편 ‘조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사’의 경우에는 그러한 제한이 없이 그 실시가 허용된다(단서). 행정조사기본법 제5조는 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데에 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 행정조사를 실시할 수 있는 근거에 관하여 정한 것으로서, 이러한 위 규정의 취지와 아울러 그 문언에 비추어 보면, 그 단서에서 정한 ‘조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사’는 개별 법령 등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에도 실시할 수 있다고 해석함이 타당하다.
건축법이 제27조 및 제87조 등에서 현장조사 등에 관하여 규정하고 있지만, 이러한 건축법을 위반한 행위에 대하여 소외인 등이 한 위 현장조사가 ‘행정조사기본법 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우’에 해당한다고 보아 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제3호에서 정한 조사의 사전통지 등에 대한 예외 사유가 적용될 수 있다는 취지로 인정한 원심의 판단은 이러한 법리에 기초한 것으로 보이고, 거기에 상고이유 주장과 같이 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제3호의 적용요건에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
 
3.  행정절차법 제26조 위반의 하자에 관한 법리오해의 주장에 대하여
원심은, (1) 피고가 이 사건 처분을 하면서 원고에게 행정절차법 제26조에 정한 바에 따라 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간을 알렸다고 인정할 증거는 없으나, (2) 원고가 제소기간 내에 이 사건 소를 제기하여 이 사건 처분의 적법 여부를 다투고 있는 이상 그 사정만으로는 이 사건 처분을 취소해야 할 정도의 절차상 하자가 있다고 보기 어렵다고 판단하였다.
원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 구 행정절차법(2014. 12. 30. 법률 제12923호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘행정절차법’이라 한다) 제26조에서 정한 고지의무 위반에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
 
4.  행정절차법에 의한 처분의 사전통지 및 의견청취절차에 관한 법리오해의 주장에 대하여 
가.  행정절차법 제21조 제1항, 제3항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’, ‘이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법’, ‘의견제출기관의 명칭과 주소’, ‘의견제출기한’ 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 하며, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하며, 다만 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에 한하여 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면, 그 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조).
그리고 여기에서 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하며(대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두3337 판결 참조), 처분상대방이 이미 행정청에게 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결, 위 대법원 2011두30687 판결 참조).
 
나.  원심판결 이유와 적법하게 채택된 증거들에 의하면, 아래와 같은 사실들을 알 수 있다.
(1) 가평소방서장은 관내 특정소방대상물에 대한 특별조사 결과 이 사건 각 건물이 무단 용도변경된 사실을 확인하고, 2014. 4. 25. 피고에게 이를 통보하였다.
(2) 피고 소속 공무원 소외인은 전화로 원고에게 이 사건 각 건물에 대한 현장조사가 필요하다는 사실을 알리고 현장조사 일시를 약속한 다음, 2014. 5. 14. 오후 원고가 참석한 가운데 이 사건 각 건물에 대한 현장조사를 실시하였다.
(3) 현장조사 과정에서 소외인은 무단증축면적과 무단용도변경 사실을 확인하고 이를 확인서 양식에 기재한 후, 원고에게 위 각 행위는 건축법 제14조 또는 제19조를 위반한 것이어서 시정명령이 나갈 것이고 이를 이행하지 않으면 이행강제금이 부과될 것이라고 설명하고, 위반경위를 질문하여 답변을 들은 다음 원고로부터 확인서명을 받았는데, 위 양식에는 “상기 본인은 관계 법령에 의한 제반허가를 득하지 아니하고 아래와 같이 불법건축(증축, 용도변경)행위를 하였음을 확인합니다.”라고 기재되어 있었다.
(4) 피고는 별도의 사전통지나 의견진술기회 부여 절차를 거치지 아니한 채, 현장조사 다음 날인 2014. 5. 15. 이 사건 처분을 하였다.
 
다.  이러한 사실관계를 위 법리에 비추어 살펴보면, 다음과 같이 판단된다.
(1) 피고 소속 공무원 소외인이 위 현장조사에 앞서 원고에게 전화로 통지한 것은 행정조사의 통지이지 이 사건 처분에 대한 사전통지로 볼 수 없다. 그리고 위 소외인이 현장조사 당시 위반경위에 관하여 원고에게 의견진술기회를 부여하였다 하더라도, 이 사건 처분이 현장조사 바로 다음 날 이루어진 사정에 비추어 보면, 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 의견제출기한이 부여되었다고 보기도 어렵다.
(2) 그리고 현장조사에서 원고가 위반사실을 시인하였다거나 위반경위를 진술하였다는 사정만으로는 행정절차법 제21조 제4항 제3호가 정한 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’로서 처분의 사전통지를 하지 아니하여도 되는 경우에 해당한다고 볼 수도 없다.
(3) 따라서 행정청인 피고가 침해적 행정처분인 이 사건 처분을 하면서 원고에게 행정절차법에 따른 적법한 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 부여하였다고 볼 수 없다.
 
라.  그럼에도 원심은 이에 어긋나는 판시와 같은 이유를 들어, 피고가 이 사건 처분에 앞서 실질적으로 처분의 사전통지 및 의견제출기회 부여 절차를 거쳤거나, 설령 그렇지 않다 하더라도 의견청취가 명백하게 불필요하다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당한다고 잘못 인정하고, 그 전제에서 이 사건 처분에 사전통지 및 의견제출기회 부여 절차에 관한 하자가 없다는 취지로 판단하였다.
따라서 이러한 원심의 판단에는 행정절차법에서 정한 처분의 사전통지 및 의견제출기회 부여 절차에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이를 지적하는 취지의 상고이유 주장은 이유 있다.
 
5.  결론
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

【판시사항】

[1] 소방안전관리자가 소방안전관리대상물에 설치된 피난시설에 대하여 유지·관리의무를 부담하는지 여부(적극) 및 이는 구 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법 제11조 등이 다중이용업주에게 피난시설에 대한 유지·관리의무를 부담하도록 규정하였더라도 마찬가지인지 여부(적극) / 소방안전관리자가 구 건축법 시행령 제36조 제1호에 따라 설치된 옥외 피난계단에 대한 유지·관리의무를 부담하는지 여부(적극) 및 여기에 건물 내부에서 옥외 피난계단으로 직접 연결되는 통로나 비상구를 사실상 폐쇄·차단함으로써 옥외 피난계단을 사용할 수 없게 하는 행위를 방지할 의무가 포함되는지 여부(적극)
[2] 소방공무원이 구 소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률과 구 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법에서 정한 직무상 의무를 게을리한 경우, 국가배상법 제2조 제1항에 정한 위법의 요건을 충족하기 위하여 요구되는 의무 위반의 정도 / 소방공무원이 재량에 맡겨져 있는 행정권한을 행사하지 아니한 것이 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 경우, 직무상 의무를 위반한 것으로서 위법하게 되는지 여부(적극)
[3] 공무원의 직무상 의무 위반으로 국가배상책임이 인정되기 위하여 직무상 의무 위반과 피해자가 입은 손해 사이에 상당인과관계가 인정되어야 하는지 여부(적극) 및 상당인과관계가 인정되는지 판단하는 기준
[4] 주점에서 발생한 화재로 사망한 甲 등의 유족들이 乙 광역시를 상대로 손해배상을 구한 사안에서, 소방공무원들이 업주들에 대하여 적절한 지도·감독을 하지 않는 등 직무상 의무를 위반하였고, 소방공무원들의 직무상 의무 위반과 甲 등의 사망 사이에 상당인과관계가 인정된다고 한 사례

【판결요지】

[1] 구 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률(2014. 1. 7. 법률 제12207호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘소방시설법’이라 한다) 제20조 제6항 제3호, 제10조 제1항, 구 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘다중이용업소법’이라 한다) 제11조, 제14조의 내용과 취지 등에 비추어 보면, 방화관리자 내지 소방안전관리자(2011. 8. 2. 소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률 개정 전의 명칭은 ‘방화관리자’였다. 이하 ‘소방안전관리자’라 한다)는 방화관리대상물 내지 소방안전관리대상물에 설치된 건축법 제49조에 따른 피난시설(이하 ‘피난시설’이라 한다)에 대하여 소방시설법 제10조 제1항에 따라 유지·관리할 의무를 부담하고, 이는 다중이용업소법 제11조 등이 다중이용업주에게 영업장에 설치된 피난시설에 대한 유지·관리의무를 부담하도록 규정하였더라도 마찬가지이다. 따라서 소방안전관리자는 피난시설 중 구 건축법 시행령(2014. 3. 24. 대통령령 제25273호로 개정되기 전의 것) 제36조 제1호에 따라 설치된 옥외 피난계단에 대한 유지·관리의무를 부담하고, 이러한 의무에는 옥외 피난계단을 폐쇄하거나 훼손하는 행위뿐만 아니라 용도에 장애를 주는 행위를 방지할 의무도 포함되므로 건물 내부에서 옥외 피난계단으로 직접 연결되는 통로나 비상구를 사실상 폐쇄·차단함으로써 옥외 피난계단을 사용할 수 없게 하는 행위를 방지할 의무도 포함된다.
[2] 구 소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11037호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 소방시설법’이라 한다) 제4조 제1항, 제5조, 구 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘다중이용업소법’이라 한다) 제9조 제2항은 전체로서의 공공 일반의 안전과 이익을 도모하기 위한 것일 뿐만 아니라 나아가 국민 개개인의 안전과 이익을 보장하기 위하여 둔 것이므로, 소방공무원이 구 소방시설법과 다중이용업소법 규정에 정하여진 직무상 의무를 게을리한 경우 의무 위반이 직무에 충실한 보통 일반의 공무원을 표준으로 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 때는 국가배상법 제2조 제1항에 정한 위법의 요건을 충족하게 된다. 그리고 소방공무원의 행정권한 행사가 관계 법률의 규정 형식상 소방공무원의 재량에 맡겨져 있더라도 소방공무원에게 그러한 권한을 부여한 취지와 목적에 비추어 볼 때 구체적인 상황 아래에서 소방공무원이 권한을 행사하지 아니한 것이 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 경우에는 소방공무원의 직무상 의무를 위반한 것으로서 위법하게 된다.
[3] 공무원의 직무상 의무 위반으로 국가배상책임이 인정되기 위하여는 공무원의 직무상 의무 위반과 피해자가 입은 손해 사이에 상당인과관계가 인정되어야 한다. 이러한 상당인과관계가 인정되는지를 판단할 때는 일반적인 결과 발생의 개연성은 물론 직무상 의무를 부과하는 법령을 비롯한 행동규범의 목적이나 가해행위의 태양 및 피해의 정도 등을 종합적으로 고려하여야 한다.
[4] 주점에서 발생한 화재로 사망한 甲 등의 유족들이 乙 광역시를 상대로 손해배상을 구한 사안에서, 소방공무원들이 소방검사에서 비상구 중 1개가 폐쇄되고 그곳으로 대피하도록 유도하는 피난구유도등, 피난안내도 등과 일치하지 아니하게 됨으로써 화재 시 피난에 혼란과 장애를 유발할 수 있는 상태임을 발견하지 못하여 업주들에 대한 시정명령이나 행정지도, 소방안전교육 등 적절한 지도·감독을 하지 아니한 것은 구체적인 소방검사 방법 등이 소방공무원의 재량에 맡겨져 있음을 감안하더라도 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 경우에 해당하고, 다른 비상구 중 1개와 그곳으로 연결된 통로가 사실상 폐쇄된 사실을 발견하지 못한 것도 주점에 설치된 피난통로 등에 대한 전반적인 점검을 소홀히 한 직무상 의무 위반의 연장선에 있어 위법성을 인정할 수 있고, 소방공무원들이 업주들에 대하여 필요한 지도·감독을 제대로 수행하였더라면 화재 당시 손님들에 대한 대피조치가 보다 신속히 이루어지고 피난통로 안내가 적절히 이루어지는 등으로 甲 등이 대피할 수 있었을 것이고, 甲 등이 대피방향을 찾지 못하다가 복도를 따라 급속히 퍼진 유독가스와 연기로 인하여 단시간에 사망하게 되는 결과는 피할 수 있었을 것인 점 등 화재 당시의 구체적 상황과 甲 등의 사망 경위 등에 비추어 소방공무원들의 직무상 의무 위반과 甲 등의 사망 사이에 상당인과관계가 인정된다고 한 사례.

【참조조문】

[1] 구 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률(2014. 1. 7. 법률 제12207호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항(현행 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 제10조 제1항 참조), 제20조 제6항 제3호(현행 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 제20조 제6항 제3호 참조), 구 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제11조, 제14조, 구 건축법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제49조 제1항, 구 건축법 시행령(2014. 3. 24. 대통령령 제25273호로 개정되기 전의 것) 제36조 제1호
[2] 국가배상법 제2조 제1항, 구 소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11037호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항(현행 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 제4조 제1항, 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령 제9조 제1항 참조), 제5조(현행 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 제5조 참조), 구 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제9조 제2항
[3] 국가배상법 제2조 제1항
[4] 헌법 제34조 제6항, 국가배상법 제2조 제1항, 구 소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11037호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항(현행 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 제4조 제1항, 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령 제9조 제1항 참조), 제5조(현행 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 제5조 참조), 구 다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제9조 제2항

【참조판례】

[2][3] 대법원 2008. 4. 10. 선고 2005다48994 판결(공2008상, 653)

【전문】

【원고, 피상고인 겸 상고인】

별지 원고 명단 기재와 같다. (소송대리인 변호사 최종우 외 1인)

【피고, 상고인 겸 피상고인】

부산광역시 (소송대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 박일환 외 1인)

【피고, 피상고인】

【원심판결】

부산고법 2014. 8. 21. 선고 2013나51759 판결

【주 문】

상고를 모두 기각한다. 상고비용 중 원고들과 피고 2, 피고 3, 피고 4, 피고 5, 피고 6, 피고 7 사이에 생긴 부분은 원고들이 부담하고, 원고들과 피고 부산광역시 사이에 생긴 부분은 각자 부담한다.

【이 유】

상고이유를 판단한다. 
1.  원고들의 피고 2, 피고 3에 대한 상고이유에 대하여 
가.  제2, 제3비상구 등에 관한 상고이유에 대하여
(1) 원심은 그 채택 증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 판시와 같은 사정을 들어 ① 이 사건 주점의 제2비상구, 휴대용비상조명등, 영상음향차단장치 등은 구「소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률」(2014. 1. 7. 법률 제12207호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘소방시설법’이라 한다) 제9조 제1항 등에 따라 이 사건 건물에 설치된 ‘소방시설 등’이 아니라 구「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘다중이용업소법’이라 한다) 제9조 제1항 등에 따라 다중이용업소인 이 사건 주점에 추가로 설치된 ‘안전시설 등’에 해당하고, ② 이 사건 주점의 제3비상구는 법령상 설치의무 없이 부산진소방서 담당자의 권고에 따라 임의로 설치된 것이므로, 이들 시설에 대하여는 이 사건 건물의 소유자들인 피고 2, 피고 3이 선임한 방화관리자 내지 소방안전관리자(2011. 8. 4. 법률 개정 전의 명칭은 ‘방화관리자’였다. 이하 ‘소방안전관리자’라 한다) 소외 1이 적정하게 유지·관리할 의무를 부담하지 아니한다는 취지로 판단하였다.
(2) 원심판결 이유를 관련 법령의 규정 내용과 기록에 비추어 살펴보면, 소외 1이 이 사건 주점에 설치된 휴대용비상조명등, 영상음향차단장치, 제3비상구 등에 대하여 유지·관리할 의무를 부담하지 아니한다는 취지의 원심판단 부분은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 소방시설법과 다중이용업소법의 관계나 소방시설법상 소방안전관리자의 업무에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
(3) 다만 소외 1이 이 사건 주점의 제2비상구에 대하여도 유지·관리할 의무를 부담하지 아니한다는 취지의 원심판단 부분은 다음과 같은 이유로 그대로 수긍하기 어렵다.
소방시설법 제20조 제6항 제3호는 방화관리대상물 내지 소방안전관리대상물의 관계인이 선임한 소방안전관리자의 업무로 ‘소방시설법 제10조에 따른 피난시설의 유지·관리업무’를 규정하고 있고, 소방시설법 제10조 제1항 각 호는 ‘특정소방대상물의 관계인은 ① 건축법 제49조에 따른 피난시설(이하 ‘피난시설’이라 한다)을 폐쇄하거나 훼손하는 등의 행위, ② 피난시설의 주위에 물건을 쌓아두거나 장애물을 설치하는 행위, ③ 피난시설의 용도에 장애를 주거나 소방기본법 제16조에 따른 소방활동에 지장을 주는 행위, ④ 그 밖에 피난시설을 변경하는 행위를 하여서는 아니 된다’고 규정하고 있다. 구 건축법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제49조 제1항은 ‘대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물에는 국토해양부령이 정하는 피난시설을 설치하여야 한다’고 규정하고 있고, 구 건축법 시행령(2014. 3. 24. 대통령령 제25273호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제36조 제1호는 ‘건축물의 3층 이상의 층으로서 위락시설 중 주점영업의 용도로 쓰는 거실 바닥면적의 합계가 300㎡ 이상인 층에는 그 층으로부터 지상으로 통하는 옥외 피난계단을 따로 설치하여야 한다’고 규정하고 있다. 한편 다중이용업소법 제11조는 ‘다중이용업주는 해당 영업장에 설치된 피난시설을 소방시설법 제10조 제1항에 따라 유지하고 관리하여야 한다’고 규정하고 있고, 제14조는 ‘다중이용업주는 소방시설법 제20조 제6항 제3호에 따른 업무를 수행하여야 한다’고 규정하고 있다.
이러한 소방시설법과 다중이용업소법의 규정 내용과 취지 등에 비추어 보면, 소방안전관리자는 해당 방화관리대상물 내지 소방안전관리대상물에 설치된 피난시설에 대하여 소방시설법 제10조 제1항에 따라 유지·관리할 의무를 부담한다고 할 것이고, 이는 다중이용업소법 제11조 등이 다중이용업주에게 해당 영업장에 설치된 피난시설에 대한 유지·관리의무를 부담하도록 규정하였더라도 마찬가지라고 할 것이다. 따라서 소방안전관리자는 피난시설 중 구 건축법 시행령 제36조 제1호에 따라 설치된 옥외 피난계단에 대한 유지·관리의무를 부담하고, 이러한 의무에는 옥외 피난계단을 폐쇄하거나 훼손하는 행위뿐만 아니라 그 용도에 장애를 주는 행위를 방지할 의무도 포함되므로 건물 내부에서 옥외 피난계단으로 직접 연결되는 통로나 비상구를 사실상 폐쇄·차단함으로써 옥외 피난계단을 사용할 수 없게 하는 행위를 방지할 의무도 포함된다고 할 것이다.
기록에 의하면 이 사건 주점의 제2비상구에 연결된 옥외 피난계단은 이 사건 주점 개업을 위하여 이 사건 건물 3층 부분을 위락시설로 용도변경할 당시 구 건축법 제49조 제1항 및 구 건축법 시행령 제36조 제1호에 따른 피난시설로 추가 설치한 것임을 알 수 있다. 따라서 이 사건 건물의 소방안전관리자인 소외 1은 소방시설법 제20조 제6항 제3호에 따라 이러한 옥외 피난계단에 대한 유지·관리의무를 부담하고, 이러한 옥외 피난계단에 대한 유지·관리의무에는 그에 직접 연결된 통로나 제2비상구를 사실상 폐쇄·차단하는 행위를 방지할 의무도 포함된다고 할 것이다. 그럼에도 원심은 제2비상구가 다중이용업소법령에 따라 설치된 ‘안전시설 등’에 해당한다는 이유만으로 이에 대하여 소외 1이 유지·관리할 의무를 부담하지 아니한다는 취지로 판단하였으니, 이러한 원심판단에는 소방시설법상 소방안전관리자의 업무 등에 관한 법리를 오해한 위법이 있다.
(4) 그러나 아래와 같은 이유로 소외 1의 제2비상구에 대한 유지·관리업무 소홀과 망인들의 사망 사이에 상당인과관계가 있다고 보기 어려운 이상, 피고 2, 피고 3이 원고들에 대하여 손해배상책임을 지지 아니한다는 원심의 결론은 정당하므로, 원심의 위와 같은 잘못은 판결 결과에 영향을 미쳤다고 할 수 없다.
기록에 의하면 다음과 같은 사정을 알 수 있다. 즉 ① 이 사건 주점의 업주들과 종업원들이 2011년 6월경 이 사건 주점 내부 복도에서 제2비상구로 연결된 통로에 문을 설치하고 그곳에 술 상자를 쌓아놓는 등으로 사실상 창고로 사용하였고, 그로 인하여 그때부터 이 사건 주점 내부에서 제2비상구 쪽으로는 사람이 통행하기 어려워졌다. ② 그런데 이 사건 주점 내부 복도에서 제2비상구로 연결된 통로는 이 사건 주점의 주출입구 바로 옆에 위치하고 있다. ③ 이 사건 화재 당시 생존자들은 모두 이 사건 주점 주출입구를 통하여 옥내계단으로 대피하였는데 망인들은 모두 주출입구나 제2비상구로 연결된 통로의 입구에 접근하지 못한 채 이 사건 주점 내부의 복도에서 유독가스 흡입으로 인한 질식으로 사망에 이르렀다. ④ 이 사건 주점의 내부 구조상 주출입구 앞까지 이르기 전의 복도에서는 제2비상구 위에 설치된 피난구유도등을 발견하기도 어려웠을 것으로 보인다.
이러한 사정에 비추어 보면 이 사건 화재 당시 위와 같이 제2비상구로 연결된 통로와 제2비상구가 사실상 폐쇄되어 있었다는 사정이 망인들의 피난에 현실적인 장애를 초래하였다고 보이지 아니하므로, 소외 1이 이에 대한 유지·관리업무를 다하였더라도 망인들의 사망을 막을 수는 없었다고 할 것이다. 따라서 소외 1이 옥외 피난계단에 연결된 통로나 제2비상구의 폐쇄·차단행위를 방지하지 아니한 잘못과 망인들의 사망 사이에 상당인과관계가 있다고 할 수 없다.
(5) 결국 이 부분 상고이유의 주장은 모두 받아들일 수 없다.
 
나.  소방훈련 및 교육에 관한 상고이유에 대하여
원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면 원심이 그 판시와 같은 이유로 소외 1이 소방훈련이나 소방교육에 관하여 소방안전관리자로서의 주의의무를 위반하였다고 보기 어렵다고 판단한 것은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 채증법칙 위반 등의 위법이 없다.
 
2.  원고 1, 원고 2, 원고 4, 원고 7, 원고 8, 원고 9, 원고 10, 원고 12, 원고 13, 원고 16의 피고 부산광역시, 피고 4, 피고 5, 피고 6, 피고 7에 대한 상고이유에 대하여 
가.  책임제한에 관한 상고이유에 대하여
불법행위로 인한 손해배상청구사건에서 과실상계 또는 책임제한 사유에 관한 사실인정이나 그 비율을 정하는 것은 그것이 형평의 원칙에 비추어 현저히 불합리하다고 인정되지 아니하는 한 사실심의 전권사항에 속한다(대법원 2012. 1. 27. 선고 2011다91197 판결 등 참조).
원심판결 이유를 이러한 법리와 기록에 비추어 살펴보면 원심의 과실상계에 관한 사실인정이나 그 비율판단이 형평의 원칙에 비추어 현저히 불합리하다고 볼 수 없으므로, 거기에 상고이유의 주장과 같은 책임제한에 관한 법리오해, 채증법칙 위반 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
 
나.  일실수입에 관한 상고이유에 대하여
원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면 원심이 도시일용노임을 기준으로 망 소외 2의 일실수입을 산정한 조치는 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 일실수입 산정에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
 
다.  위자료에 관한 상고이유에 대하여
불법행위로 입은 정신적 고통에 대한 위자료 액수에 관하여는 사실심법원이 여러 사정을 참작하여 그 직권에 속하는 재량에 의하여 이를 확정할 수 있다(대법원 2002. 11. 26. 선고 2002다43165 판결 등 참조).
원심판결 이유를 이러한 법리와 기록에 비추어 살펴보면 원심이 망인들의 나이, 가족관계, 사망 경위, 그 밖에 변론에 나타난 여러 사정을 참작하여 망인들의 위자료 수액을 각 5,000만 원으로 정한 조치는 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 위자료 수액 산정에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
 
3.  피고 부산광역시의 상고이유에 대하여 
가.  상고이유 제1점에 대하여
구「소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률」(2011. 8. 4. 법률 제11037호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 소방시설법’이라 한다) 제4조 제1항 본문 각 호는 ‘소방방재청장·소방본부장 또는 소방서장은 화재의 예방과 화재진압 대책의 마련을 위하여 필요한 때에는 관할구역 안에 있는 소방대상물이나 관계지역에 대하여 관계공무원으로 하여금 ① 관계인에게 필요한 보고를 하도록 하거나 자료제출의 명령을 하는 행위, ② 소방대상물의 위치·구조·설비 또는 관리의 상황을 검사하는 행위, ③ 소방대상물의 위치·구조·설비 또는 관리의 상황에 관하여 관계인에게 질문하는 행위를 하게 할 수 있다’고 규정하고 있고, 제5조는 ‘소방본부장 또는 소방서장은 대통령령이 정하는 소방대상물에 대한 소방검사의 결과 그 위치·구조·설비 또는 관리의 상황에 관하여 화재예방을 위하여 필요하거나 화재가 발생하는 경우 인명 또는 재산의 피해가 클 것으로 예상되는 때에는 행정안전부령이 정하는 바에 따라 관계인에게 그 소방대상물의 개수·이전·제거, 사용의 금지 또는 제한, 공사의 정지 또는 중지 그 밖의 필요한 조치를 명할 수 있다’고 규정하고 있다. 그리고 다중이용업소법 제9조 제2항은 ‘소방본부장이나 소방서장은 안전시설 등이 행정안전부령으로 정하는 기준에 맞게 설치 또는 유지되어 있지 아니한 경우에는 그 다중이용업주에게 안전시설 등의 보완 등 필요한 조치를 명할 수 있다’고 규정하고 있다. 이러한 구 소방시설법과 다중이용업소법 규정들은 전체로서의 공공 일반의 안전과 이익을 도모하기 위한 것일 뿐만 아니라 나아가 국민 개개인의 안전과 이익을 보장하기 위하여 둔 것이므로, 소방공무원이 구 소방시설법과 다중이용업소법 규정에 정하여진 직무상 의무를 게을리한 경우 그 의무 위반이 직무에 충실한 보통 일반의 공무원을 표준으로 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 때는 국가배상법 제2조 제1항에 정한 위법의 요건을 충족하게 된다. 그리고 소방공무원의 행정권한 행사가 관계 법률의 규정 형식상 소방공무원의 재량에 맡겨져 있더라도 소방공무원에게 그러한 권한을 부여한 취지와 목적에 비추어 볼 때 구체적인 상황 아래에서 소방공무원이 그 권한을 행사하지 아니한 것이 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 경우에는 소방공무원의 직무상 의무를 위반한 것으로서 위법하게 된다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2005다48994 판결 등 참조).
원심판결 이유와 기록에 의하면 다음 사정을 알 수 있다. 즉 ① 이 사건 주점은 부산광역시의 대표적 번화가인 서면 지역에 위치하는 다중이용업소로서 많은 사람들이 동시에 이용할 것으로 예상되는 장소인 데다가 영업장 내에 구획된 객실이 24개나 되는 반면 창문이 없고 내부에서 주출입구나 비상구로 연결되는 복도가 여러 갈래이어서 이용자들이 전체적인 내부 구조를 파악하기 어려운 곳이다. ② 이 사건 주점 개업 당시인 2009년 6월경에는 이 사건 주점에 주출입구 외에도 비상구 3곳이 설치되어 있었고, 그에 따라 각 비상구 부근 통로에는 그쪽에 비상구가 있음을 안내하는 피난구유도등이, 이 사건 주점의 각 방에는 그곳에서 각 비상구와 주출입구까지 가는 피난통로 및 각 비상구와 주출입구의 위치를 안내하는 피난안내도가 각각 설치되어 있었다. ③ 특히 주출입구 반대편에 있는 25번방 바로 옆에 설치된 제3비상구는 이 사건 주점 개업 당시 다른 비상구들이 주출입구 쪽에만 몰려 있어서 화재 시 피난경로가 충분하지 아니한 사정을 고려하여 부산진소방서 담당자의 권고에 따라 임의로 설치된 것이다. ④ 그런데 이 사건 주점 개업 직후인 2009년 10월경 이 사건 업주들이 제3비상구를 폐쇄한 다음 그 부속실에 소파와 노래방기기를 들여놓아 영업장으로 사용하였고, 그로 인하여 화재 시 제3비상구로는 대피할 수 없는 상태가 되었다. 그럼에도 마치 그곳으로도 여전히 대피할 수 있는 것처럼 그 위치를 안내하는 피난구유도등, 피난안내도 등을 그대로 두었다. ⑤ 소방공무원들은 그 후 매년 실시한 3차례 정기소방검사에서 이 사건 주점의 피난통로와 비상구 등에 대한 점검을 제대로 하지 아니하여 위와 같이 피난구유도등, 피난안내도 등이 화재 시 대피통로로 안내하고 있던 제3비상구가 폐쇄된 사실 등을 발견하지 못하였고, 2011년도 소방검사 당시에는 주출입구 옆에 있는 제2비상구로 가는 통로가 술 창고로 사용되어 사실상 폐쇄되어 있었음에도 이를 발견하지 못하였으며, 결국 이러한 피난 장애요인들에 대하여 2012. 5. 5. 발생한 이 사건 화재 당시까지 아무런 조치를 취하지 아니하였다.
이러한 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴본다. 이 사건 주점과 같이 대도시 번화가에 위치한 다중이용업소로서 그 내부 구조상 이용자들이 화재 시 신속히 대피할 수 있는 피난통로를 찾기 어려운 영업장에서는 화재로 인한 인명피해를 최소화하기 위하여 비상구와 피난통로 등이 신속한 피난에 지장을 주지 아니하는 정상적인 상태로 유지되는 것뿐만 아니라 화재 시 비상구 등으로 대피하도록 유도하는 피난구유도등, 피난안내도 등의 기능이 정상적으로 유지되는 것 역시 중요하다. 이 사건 주점의 주출입구 반대편에 위치한 제3비상구와 같이 다중이용업주가 법령상 의무 없이 임의로 설치한 비상구이더라도 그것이 폐쇄된 상태로 있을 경우 화재 시 그곳으로 대피하도록 유도하는 피난구유도등, 피난안내도 등과 일치하지 아니하게 됨으로써 오히려 신속한 대피에 혼란과 장애를 유발할 것이기 때문에 소방공무원들로서는 이러한 유형의 다중이용업소에 대한 소방검사를 할 때는 영업장에 설치된 비상구와 피난구유도등, 피난안내도 등이 서로 일치하여 피난을 원활히 유도하는 상태로 유지되는지를 철저하게 점검하고 확인할 직무상 의무가 있다고 할 것이다. 그럼에도 소방공무원들이 3차례 소방검사에서 제3비상구가 폐쇄되고 그곳으로 대피하도록 유도하는 피난구유도등, 피난안내도 등과 일치하지 아니하게 됨으로써 화재 시 피난에 혼란과 장애를 유발할 수 있는 상태임을 발견하지 못하여 이 사건 업주들에 대한 시정명령이나 행정지도, 소방안전교육 등 적절한 지도·감독을 하지 아니한 것은 구체적인 소방검사 방법 등이 소방공무원의 재량에 맡겨져 있음을 감안하더라도 소방공무원에게 그러한 권한을 부여한 취지와 목적에 비추어 볼 때 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 경우에 해당하여 위법하다고 볼 수 있는 것이다. 이와 더불어 2011년 소방검사에서 제2비상구와 그곳으로 연결된 통로가 사실상 폐쇄된 사실을 발견하지 못한 것도 이 사건 주점에 설치된 피난통로 등에 대한 전반적인 점검을 소홀히 한 직무상 의무 위반의 연장선에 있는 것으로 볼 수 있으므로 그 위법성을 인정할 수 있다.
원심은 같은 취지에서 부산진소방서 소속 소방공무원들이 이 사건 건물에 대하여 소방검사를 실시하면서 화재 시 인명피해의 발생이 우려되는 다중이용업소인 이 사건 주점의 비상구와 피난시설 등에 대한 점검을 소홀히 함으로써 각 방에 부착된 피난안내도에 표시되어 있는 제2비상구와 제3비상구가 사실상 폐쇄된 사실을 발견하지 못하고 필요한 조치를 취하지 아니하는 등 직무상 의무를 위반한 과실이 있고, 그 위법성이 인정된다는 취지로 판단하였다. 원심의 이유 설시에 적절하지 아니한 부분이 없지 아니하나, 소방공무원들의 위와 같은 직무상 의무 위반과 그 위법성이 인정된다는 결론은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 국가배상법 제2조 제1항의 ‘직무상 의무 위반으로 인한 위법’에 관한 법리오해나 심리미진 등으로 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다.
 
나.  상고이유 제2점에 대하여
공무원의 직무상 의무 위반으로 인한 국가배상책임이 인정되기 위하여는 공무원의 직무상 의무 위반과 피해자가 입은 손해 사이에 상당인과관계가 인정되어야 한다. 이러한 상당인과관계가 인정되는지를 판단할 때는 일반적인 결과 발생의 개연성은 물론 직무상 의무를 부과하는 법령을 비롯한 행동규범의 목적이나 가해행위의 태양 및 피해의 정도 등을 종합적으로 고려하여야 한다(앞서 든 대법원 2005다48994 판결 등 참조).
원심판결 이유를 이러한 법리와 기록에 비추어 살펴본다.
앞서 본 것처럼 이 사건 화재 당시 제2비상구가 사실상 폐쇄되어 있었다는 사정은 망인들의 대피에 현실적인 장애가 되었다고 보기 어려우므로, 원심판결 이유 중 그것이 망인들의 사망을 초래한 하나의 직접적인 원인이 된 것처럼 설시한 부분은 적절하지 아니하다.
그러나 기록에 의하면 다음 사정을 알 수 있다. 즉 ① 이 사건 화재 당시 종업원 소외 3이 발화지점인 24번방의 문을 연 순간부터 그곳에서 나온 유독가스와 연기가 영업장 내 복도를 통하여 급속히 확산되었다. 그런데 이 사건 주점에 설치된 자동화재탐지설비가 작동하지 아니하여 비상경보를 울리지 아니하였다. ② 주출입구 반대편에 위치한 제3비상구 바로 옆에 있는 25번방에는 12명의 손님들이 있었는데 이들은 종업원 소외 4가 뒤늦게 대피하라는 말을 전달하는 바람에 연기가 자욱한 복도를 통하여 대피를 시도하게 되었고, 그중 8명이 주출입구 쪽으로 가는 최단거리 피난통로를 찾지 못한 채 복도를 길게 우회하여 가다가 복도 중간에서 유독가스와 연기를 다량 흡입하여 사망하였다. 이에 비하여 종업원 소외 4는 25번방에서 주출입구 쪽으로 가는 최단거리 피난통로를 손님들에게 안내하지 아니한 채 혼자 그 통로를 통하여 주출입구 밖으로 대피하였다. ③ 19번방 손님들은 19번방 앞 복도 쪽으로 연기가 밀려들기 직전에 화재사실을 알고 대피하기 시작하여 8명 중 7명은 생존할 수 있었으나 그중 소외 5는 19번방에서 주출입구 쪽으로 가는 복도 중간에서 유독가스 흡입으로 인한 질식으로 사망하였다. 소외 5는 주출입구 쪽과 제3비상구 쪽에서 연기가 급속히 밀려오는 상황에서 대피방향을 찾지 못하다가 유독가스를 다량 흡입하여 사망에 이른 것으로 보인다.
이와 같은 이 사건 화재 당시의 구체적 상황과 망인들의 사망 경위 등을 토대로 소방공무원들이 이 사건 주점에 대한 소방검사 등 과정에서 그 직무상 의무를 다하였다면 망인들의 사망을 막을 수 있었을 것인지에 대하여 본다. 우선 소방공무원들이 소방검사 당시 이 사건 주점의 피난통로와 비상구 등에 대한 기본적인 점검을 다하여 제3비상구가 폐쇄되는 등으로 피난에 혼란과 장애를 유발할 수 있는 상태임을 발견하였다면 이 사건 업주들에 대한 행정지도 등을 통하여 제3비상구를 다시 개방하도록 조치할 수 있었을 것이고, 이로써 화재 시 제3비상구 바로 옆에 있는 25번방 등에서 제3비상구를 통하여 보다 용이하게 탈출할 수 있도록 하였을 것이다. 설령 제3비상구를 다시 개방하도록 하지 아니하더라도 적어도 다중이용업소법 제9조 제2항에 따라 법령상 기준에 맞지 아니하게 된 피난구유도등과 피난안내도 등을 모두 주출입구와 그쪽에 몰려 있는 다른 비상구로만 신속히 대피하도록 유도하는 상태로 정비하는 조치를 명할 수 있었다. 그리고 소방공무원들이 제3비상구뿐만 아니라 주출입구 옆에 위치한 제2비상구까지 폐쇄되어 있는 등 여러 법령 위반 사실을 적발하였다면 이 사건 업주들에 대한 지도·감독을 강화하여 다중이용업소법 제8조 등에 따라 이 사건 업주들과 그 종업원들로 하여금 소방서에서 실시하는 소방안전교육을 이수하도록 할 수도 있었다. 소방공무원들이 이 사건 업주들에 대하여 이와 같이 필요한 지도·감독을 제대로 수행하였더라면 이 사건 화재 당시 손님들에 대한 대피조치가 보다 신속히 이루어지고 피난통로 안내가 적절히 이루어지는 등으로 망인들이 25번방 바로 옆에 있는 제3비상구 쪽으로 대피할 수 있었거나 주출입구 방향으로 곧바로 대피할 수 있었을 것으로 보이고, 망인들이 대피방향을 찾지 못하다가 복도를 따라 급속히 퍼진 유독가스와 연기로 인하여 단시간에 사망하게 되는 결과는 피할 수 있었을 것으로 보인다. 소외 5 역시 종업원들의 보다 신속한 대피조치가 이루어지거나 주출입구 쪽으로 곧바로 대피하도록 안내를 받았다면 다른 일행과 달리 혼자서 대피통로를 찾지 못하여 사망에 이르지는 아니하였을 것이다. 이러한 사정과 더불어 소방공무원에게 소방검사 등 단속권한을 부여한 것은 화재로부터 국민의 생명·신체와 재산을 보호하려는 소방시설법의 취지와 헌법 제34조 제6항의 이상을 실현하기 위한 것인 점, 이 사건 피해의 경위와 그 정도 등을 종합적으로 고려하여 보면 앞서 본 소방공무원들의 직무상 의무 위반과 망인들의 사망 사이에 상당인과관계가 인정된다고 봄이 타당하다고 할 것이다.
원심은 같은 취지에서 소방공무원들이 화재 시 인명피해의 발생이 우려되는 다중이용업소인 이 사건 주점의 비상구와 피난시설 등에 대한 점검을 소홀히 함으로써 이 사건 주점의 피난통로 등에 앞서 본 중대한 피난 장애요인이 있음을 발견하지 못하여 이 사건 업주들에 대한 적절한 지도·감독을 하지 아니한 직무상 의무 위반과 망인들의 사망 사이에 상당인과관계가 인정된다고 판단하였다. 원심판단에 상고이유의 주장과 같은 상당인과관계에 관한 법리오해나 채증법칙 위반 등으로 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다.
 
4.  결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용 중 원고들과 피고 2, 피고 3, 피고 4, 피고 5, 피고 6, 피고 7 사이에 생긴 부분은 원고들이 부담하며, 원고들과 피고 부산광역시 사이에 생긴 부분은 각자 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[별 지] 원고 명단: 생략